中國通用航空行業(yè)發(fā)展總結(jié)和展望
發(fā)布時(shí)間：2018-02-26
一、五年回顧與概述
過去的五年（2012-2016），是我國通用航空成長發(fā)展的一個重要階段。這五年，有關(guān)通用航空的法律制度相繼出臺，尤其是有關(guān)頂層設(shè)計(jì)的政策性文件，頻頻亮相；民用航空器制造技術(shù)取得重大進(jìn)展，相應(yīng)帶動了通用航空制造技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展；通用航空企業(yè)紛紛成立，通用航空器和飛行員數(shù)量逐年攀升，通用航空飛行小時(shí)大幅提高；社會各界投資通用航空的熱情持續(xù)高漲；地方省市政府發(fā)展和支持本省市通用航空的政策、規(guī)劃紛紛涌現(xiàn)；通用航空服務(wù)國家和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和水平持續(xù)提高；法院和仲裁機(jī)構(gòu)受理的通用航空領(lǐng)域的案件日漸增多。下面就近五年通用航空的發(fā)展做一回顧與概述。
（一）行業(yè)發(fā)展
在政策法規(guī)的引領(lǐng)支持下，近年來我國通用航空快速發(fā)展，通用航空器的自主研發(fā)制造穩(wěn)步推進(jìn)，低空空域管理改革試點(diǎn)取得初步成效。十二五以來，通用航空作業(yè)總量、在冊航空器、通航企業(yè)年均增長率在兩位數(shù)以上，分別為14.8%、17.2%、17.9%。截至2016年12月31日，我國有224家實(shí)際在運(yùn)行的通用及小型運(yùn)輸航空公司，從業(yè)飛行人員2524名，航空器1472架，經(jīng)批準(zhǔn)的國內(nèi)駕駛員航校共有20家。
1.航空器的自主研發(fā)制造
正是因?yàn)樯鲜稣叩某掷m(xù)支持，民用航空器自主研發(fā)制造取得了重大進(jìn)展。ARJ21-700在2014、2015兩年相繼取得三證，2015年C919飛機(jī)下線就是證明。ARJ21-700和C919飛機(jī)的研發(fā)制造，直接推動了我國通用航空器的研發(fā)能力和制造技術(shù)的提高。以中航工業(yè)為代表的我國通用航空器研發(fā)制造企業(yè)，在研發(fā)制造上長期耕耘，取得了一定成績，如中航工業(yè)通飛研制的海鷗300飛機(jī)，是我國首款具有自主知識產(chǎn)權(quán)的輕型水陸兩棲飛機(jī)，填補(bǔ)了5噸級以下輕型水陸兩棲飛機(jī)的空白；5座單發(fā)渦槳輕型公務(wù)機(jī)領(lǐng)世AG300是中航工業(yè)通飛根據(jù)我國通用航空市場發(fā)展的需要，通過引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新研發(fā)的第一款輕型公務(wù)機(jī)，該機(jī)全部采用碳纖維復(fù)合材料結(jié)構(gòu)，具有結(jié)構(gòu)簡單、重量輕、速度快、安全舒適、經(jīng)濟(jì)性好等特點(diǎn)。2016年7月總裝下線的大型滅火/水上救援水陸兩棲飛機(jī)AG600，是中航工業(yè)通飛的標(biāo)志性產(chǎn)品，是森林滅火、應(yīng)急救援和海洋資源開發(fā)、權(quán)益維護(hù)的重要裝備。
2.通用航空運(yùn)營
通用航空運(yùn)營方面，工農(nóng)林作業(yè)保持穩(wěn)步增長，航空培訓(xùn)維持主要地位，公務(wù)航空企業(yè)數(shù)量、機(jī)隊(duì)規(guī)模、飛行總量均年均增幅20%以上；醫(yī)療救護(hù)快速發(fā)展，全國多個重點(diǎn)旅游城市和著名旅游景區(qū)開展了航空旅游業(yè)務(wù)；內(nèi)蒙古呼倫貝爾市根河短途運(yùn)輸拓展至內(nèi)蒙古全境，新疆開展了阿勒泰-博樂-伊寧通用航空短途運(yùn)輸運(yùn)營，東中部部分地區(qū)開始發(fā)展通用航空短途運(yùn)輸，為通用航空公共服務(wù)均等化提供了較好的示范效應(yīng)。
飛行小時(shí)、通用航空企業(yè)數(shù)量、機(jī)隊(duì)規(guī)模、飛行員數(shù)量是衡量通用航空發(fā)展的四大指標(biāo)。從飛行小時(shí)來看，除2012年增速較慢外，2011、2013、2014、2015四年同比增長均是兩位數(shù)。通用航空企業(yè)的總數(shù)雖然并不大，但2011-2016年，其增速也是以兩位數(shù)增長。從通用航空的機(jī)隊(duì)規(guī)模來看，2011-2014年增長較快，2015年和2016年同比增長有所回落，但總體趨勢是上升的。通用航空器飛行員的數(shù)量，從2012年的991人，到2015年的2830人，增加了幾乎3倍，但2016年有所下降。
3.通用機(jī)場建設(shè)
截至2015年，我國共有210個運(yùn)輸機(jī)場，300余個通用機(jī)場，十二五時(shí)期通用機(jī)場數(shù)量年均增長4%左右，通用航空保障機(jī)場1.5小時(shí)車程覆蓋了全國94%的GDP、79%的人口、75%的國土面積，機(jī)場保障能力穩(wěn)步提升。開展了沈陽法庫、深圳南頭、珠海三灶、海南東方4個飛行服務(wù)站建設(shè)試點(diǎn)，重慶、青島、煙臺、成都等地區(qū)飛行服務(wù)站加快建設(shè)，北京、上海、深圳、珠海等地建成10個FBO，通用航空綜合保障能力不斷夯實(shí)。
4.通用航空服務(wù)業(yè)
以航空金融服務(wù)為例，近年來不僅成立了大量的融資租賃公司，而且這些企業(yè)紛紛布局通用航空市場。上海自貿(mào)區(qū)成立后，上海國金租賃有限公司以融資租賃方式，向山東通用航空服務(wù)有限公司出租了一架由俄羅斯直升機(jī)集團(tuán)卡莫夫制造公司生產(chǎn)的卡-32A11BC直升機(jī)，成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立后首單成功運(yùn)作的通用航空器融資租賃業(yè)務(wù)。自上海自貿(mào)區(qū)成立以來，融資租賃產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了快速增長的新階段。截至2014年5月底，區(qū)內(nèi)已累計(jì)引進(jìn)406家境內(nèi)外融資租賃母公司和SPV項(xiàng)目子公司，累計(jì)注冊資本超過286億元人民幣，運(yùn)作的租賃資產(chǎn)中，包括60架民航客機(jī)、3架直升機(jī)。
再以天津東疆保稅港區(qū)的航空金融服務(wù)為例，隨著天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌、金改30條等政策出臺及融資租賃環(huán)境持續(xù)完善，融資租賃公司大量成立，截至2016年9月，東疆已累計(jì)注冊飛機(jī)租賃企業(yè)920家（含35家總部型飛機(jī)租賃公司），共完成754架飛機(jī)租賃業(yè)務(wù)，約占全國飛機(jī)租賃業(yè)務(wù)90%的市場份額。同時(shí)，東疆也完成了飛機(jī)離岸租賃、飛機(jī)聯(lián)合租賃等30余種創(chuàng)新模式。雖然從數(shù)量上來說，通用航空器的租賃在整個民用航空器租賃中占比不高，但至少通用航空器的租賃業(yè)務(wù)已經(jīng)開啟。正因?yàn)槭袌鲋黧w看到了通用航空市場的發(fā)展?jié)摿?，積極謀劃布局通用航空市場，如中民國際融資租賃股份有限公司未來5年將完成針對通航產(chǎn)業(yè)三個重要板塊的投資，包括支持建設(shè)100座正規(guī)的通航機(jī)場，投資采購100架直升機(jī)，投資扶持100家具備承接空中緊急醫(yī)療救援任務(wù)能力的醫(yī)院。
（二）制度建設(shè)
我國民用航空的發(fā)展，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展而發(fā)展。但是在這一發(fā)展過程中，民用航空的發(fā)展并不均衡，即運(yùn)輸航空快速發(fā)展并呈現(xiàn)出一枝獨(dú)秀的局面，而通用航空卻顯得慢條斯理。例如在2005年，我國航空運(yùn)輸量已僅次于美國，成為世界第二大航空運(yùn)輸國，但通用航空的發(fā)展一直比較緩慢；體現(xiàn)在制度層面上，有關(guān)通用航空的法律、法規(guī)和規(guī)章就相當(dāng)稀少（見表1有關(guān)通用航空的法律、法規(guī)和規(guī)章），基本上形成122的格局，即一部法律、兩部法規(guī)、兩部規(guī)章。上述法律制度，制定時(shí)間較早，為通用航空的初期發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。近年來，隨著通用航空的發(fā)展，通用航空制度建設(shè)的步伐明顯加快，法規(guī)政策紛紛出臺。在制度建設(shè)上，基本上是沿著三條主線進(jìn)行：一條是為通用航空的發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，一條是從全產(chǎn)業(yè)鏈的視角規(guī)劃通用航空，一條是為通用航空的發(fā)展簡政放權(quán)。
1.通用航空發(fā)展的頂層設(shè)計(jì):產(chǎn)業(yè)屬性的定性和低空空域改革的啟動
通用航空制度建設(shè)的第一條主線，是對通用航空進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。近年來，三部有關(guān)通用航空發(fā)展的國家級文件先后出臺：《國務(wù)院中央軍委關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》（國發(fā)〔2010〕25號，以下簡稱《空域改革意見》）、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕24號，以下簡稱《民航業(yè)發(fā)展意見》）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕38號，以下簡稱《通用航空業(yè)發(fā)展意見》）。這三大國家級文件對于通用航空發(fā)展的重要意義，體現(xiàn)在以下四個方面：
第一，將大力發(fā)展通用航空上升到國家政策層面。2012年國務(wù)院發(fā)布的《民航業(yè)發(fā)展意見》提出要大力發(fā)展通用航空。在鞏固農(nóng)、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時(shí)，積極發(fā)展應(yīng)急救援、醫(yī)療救助、海洋維權(quán)、私人飛行、公務(wù)飛行等新興通用航空服務(wù)，加快把通用航空培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。加強(qiáng)通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善通用航空法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，改進(jìn)通用航空監(jiān)管，創(chuàng)造有利于通用航空發(fā)展的良好環(huán)境。另外，《通用航空業(yè)發(fā)展意見》又從七個方面就通用航空的發(fā)展提出了指導(dǎo)意見。上述兩份文件，將通用航空的發(fā)展上升到國家政策層面，通用航空成為國家大力倡導(dǎo)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，這對通用航空的發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
第二，通用航空業(yè)被定性為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在《民航業(yè)發(fā)展意見》中，民航業(yè)被認(rèn)為是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)?！锻ㄓ煤娇諛I(yè)發(fā)展意見》更進(jìn)一步指出，通用航空業(yè)是以通用航空飛行活動為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場運(yùn)營、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動作用強(qiáng)等特點(diǎn)。不管是戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)還是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，標(biāo)志著通用航空業(yè)在國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和重大作用。
第三，統(tǒng)籌通用航空與公共航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展。運(yùn)輸航空與通用航空共同組成了民用航空的兩翼，通用航空短途運(yùn)輸和通勤業(yè)務(wù)可以對干、支線航空運(yùn)輸形成有效補(bǔ)充。發(fā)展通用航空，有利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益、帶動和壯大旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)公共服務(wù)保障能力、構(gòu)筑完善的民航運(yùn)輸體系。通用航空是運(yùn)輸航空的補(bǔ)充，為運(yùn)輸航空提供人力和技術(shù)支撐。正是基于上述認(rèn)識，《通用航空業(yè)發(fā)展意見》提出統(tǒng)籌通用航空與公共航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展，目的是實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸航空與通用航空兩翼齊飛。
第四，正式啟動低空空域管理改革。低空空域的嚴(yán)格管制是制約我國通用航空發(fā)展的主要瓶頸之一?！犊沼蚋母镆庖姟穯恿说涂湛沼蚬芾砀母铮洳粌H提出了改革的總體目標(biāo)，而且列出了階段目標(biāo)，明確分類劃設(shè)低空空域，按照管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實(shí)行分類管理試點(diǎn)。該份文件提出加快推進(jìn)深化低空空域管理改革試點(diǎn)，構(gòu)建低空空域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立高效便捷安全的運(yùn)行管理機(jī)制，同時(shí)也指出了為適應(yīng)通用航空飛行時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，研究在監(jiān)視、報(bào)告空域?qū)嵭锌展懿块T監(jiān)督管理和通用航空用戶自主運(yùn)行、自負(fù)責(zé)任的運(yùn)行管理模式。《空域改革意見》為低空空域管理改革劃定了路線圖，制定了時(shí)間表?！睹窈綐I(yè)發(fā)展意見》進(jìn)一步提出加大空域管理改革力度，以充分開發(fā)和有效利用空域資源為宗旨，加快改革步伐，營造適應(yīng)航空運(yùn)輸、通用航空和軍事航空和諧發(fā)展的空域管理環(huán)境，統(tǒng)籌軍民航空域需求，加快推進(jìn)空域管理方式的轉(zhuǎn)變?！锻ㄓ煤娇諛I(yè)發(fā)展意見》則明確提出擴(kuò)大低空空域開放，優(yōu)化飛行服務(wù)，提高審批效率。
2.通用航空全產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)：推動通用航空上中下游產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展
通用航空制度建設(shè)的第二條主線，是從全產(chǎn)業(yè)鏈的視角，設(shè)計(jì)規(guī)劃通用航空的發(fā)展，除通用航空運(yùn)營外，將通用航空器的研發(fā)制造、維修、買賣、租賃以及駕駛員培訓(xùn)等一并納入通用航空的范疇之內(nèi)，出臺了包括航空器研發(fā)制造、維修、租賃等一系列政策法規(guī)，為通用航空業(yè)的全面、整體發(fā)展建立了制度基礎(chǔ)。
第一，鼓勵通用航空器的自主研發(fā)和制造。綜觀近年出臺的規(guī)章政策，通用航空器的自主研發(fā)制造成為規(guī)章政策的主要內(nèi)容之一；積極支持國產(chǎn)民機(jī)制造是《民航業(yè)發(fā)展意見》確定的主要任務(wù)之一；鼓勵民航業(yè)與航空工業(yè)形成科研聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)適航審定和航空器運(yùn)行評審能力建設(shè)，健全適航審定組織體系；積極為大飛機(jī)戰(zhàn)略服務(wù)，鼓勵國內(nèi)支線飛機(jī)、通用飛機(jī)的研發(fā)和應(yīng)用；引導(dǎo)飛機(jī)、發(fā)動機(jī)和機(jī)載設(shè)備等國產(chǎn)化，形成與我國民航業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的國產(chǎn)民航產(chǎn)品制造體系?！锻ㄓ煤娇諛I(yè)發(fā)展意見》對于通用航空器的研發(fā)和制造提出了具體的目標(biāo)和要求：一是提出了發(fā)展目標(biāo)，即通用航空器研發(fā)制造水平和自主化率有較大提升，國產(chǎn)通用航空器在通用航空機(jī)隊(duì)中的比例明顯提高；二是要求提升制造水平，構(gòu)建國家通用航空業(yè)研發(fā)創(chuàng)新體系，鼓勵建立通用航空業(yè)創(chuàng)新平臺，提高關(guān)鍵技術(shù)和部件的自主研發(fā)與生產(chǎn)能力，加快提升國產(chǎn)化水平，發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的通用航空產(chǎn)品；支持大型水陸兩棲飛機(jī)、新能源飛機(jī)、輕型公務(wù)機(jī)、民用直升機(jī)、多用途固定翼飛機(jī)、專業(yè)級無人機(jī)以及配套發(fā)動機(jī)、機(jī)載系統(tǒng)等研制應(yīng)用。
此外，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)十三五國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕67號）提出，促進(jìn)通用航空制造與運(yùn)營服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。《中國制造2025》（國發(fā)〔2015〕28號）、《關(guān)于推動交通提質(zhì)增效提升供給服務(wù)能力的實(shí)施方案》（發(fā)改基礎(chǔ)[2016]1198號）等政策性文件，重申了通用航空器的自主研發(fā)制造。
第二，推動通用航空服務(wù)業(yè)發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，通用航空器維修、通用飛行培訓(xùn)、航空器租賃、通用航空器代管服務(wù)等屬于通用航空的下游產(chǎn)業(yè)。為推動通用航空下游服務(wù)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)政策持續(xù)發(fā)力推動。如通用航空器的租賃，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2013〕38號）允許和支持各類融資租賃公司在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立項(xiàng)目子公司并開展境內(nèi)外租賃服務(wù)；國務(wù)院辦公廳于2013年12月20日印發(fā)了《關(guān)于加快飛機(jī)租賃業(yè)務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2013〕108號），明確了改進(jìn)購租管理、加大融資力度、完善財(cái)稅政策、開拓國際市場、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、完善配套條件、支持先試先行等七項(xiàng)政策措施；推動健全飛機(jī)資產(chǎn)等級、托管、交易、處置等方面法律法規(guī)，加快建立和拓展飛機(jī)交易市場，鼓勵飛機(jī)租賃企業(yè)開展國產(chǎn)飛機(jī)租賃業(yè)務(wù)，例如在2015年8月26日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議上，確定加快融資租賃和金融租賃行業(yè)發(fā)展的措施，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。會議確定，對融資租賃公司設(shè)立子公司不設(shè)最低注冊資本限制，對船舶、農(nóng)機(jī)、醫(yī)療器械、飛機(jī)等設(shè)備融資租賃簡化相關(guān)登記許可或進(jìn)出口手續(xù)等。
3.通用航空領(lǐng)域的簡政放權(quán)：機(jī)場建設(shè)和飛行活動的管制改革
通用航空制度建設(shè)的第三條主線，是在通用機(jī)場的建設(shè)和運(yùn)營上，下放審批權(quán)限；在通用航空飛行活動的審批上，取消審批。這一制度上的變革，極大地調(diào)動了市場主體參與通用航空的積極性，為通用航空的發(fā)展注入了新的活力。
第一，下放通用機(jī)場建設(shè)的審批權(quán)限。在通用機(jī)場建設(shè)方面，審批權(quán)下放、簡政放權(quán)是一大趨勢?！秶鴦?wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）的通知》（國發(fā)〔2016〕72號）規(guī)定，新建運(yùn)輸機(jī)場項(xiàng)目由國務(wù)院、中央軍委核準(zhǔn)，新建通用機(jī)場項(xiàng)目、擴(kuò)建軍民合用機(jī)場（增建跑道除外）項(xiàng)目由省級政府核準(zhǔn)?！锻ㄓ煤娇諛I(yè)發(fā)展意見》進(jìn)一步提出完善審核程序：由省級發(fā)展改革部門組織編制轄區(qū)內(nèi)通用機(jī)場布局規(guī)劃，征得民航地區(qū)管理局、戰(zhàn)區(qū)空軍（空域管理部門）同意，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)，抄報(bào)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、民航局和中央軍委聯(lián)合參謀部、空軍；新建通用機(jī)場項(xiàng)目執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定，由省級人民政府按照批準(zhǔn)的規(guī)劃審批（核準(zhǔn)）。
第二，取消通用航空飛行任務(wù)審批程序。以前，進(jìn)行通用航空飛行活動，申請和報(bào)批是前置程序，得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)才可進(jìn)行飛行活動；2013年頒布的《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》，則一改之前的做法，明確規(guī)定除九種特殊情況外，通用航空飛行任務(wù)不需要辦理任務(wù)申請和審批手續(xù)，但在飛行實(shí)施前，須按照國家飛行管制規(guī)定提出飛行計(jì)劃申請，并說明任務(wù)性質(zhì)。這一改革舉措，進(jìn)一步便利了通航飛行活動。
二、2016年新出臺的法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件
2016年，國務(wù)院、國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、民航局、國家體育總局均有規(guī)章或政策性文件出臺（見表42016年出臺的規(guī)章和政策性文件），在這些規(guī)章和政策性文件中，《通用航空業(yè)發(fā)展意見》和《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》對行業(yè)發(fā)展有重大影響。
（一）《通用航空業(yè)發(fā)展意見》
2016年通用航空領(lǐng)域出臺的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件中，就重要性和對行業(yè)的影響而言，莫過于《通用航空業(yè)發(fā)展意見》。這是新中國成立以來國務(wù)院出臺的第一個促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的政策性文件，明確了未來五年我國通用航空業(yè)發(fā)展的總體思路和主要任務(wù)，是十三五時(shí)期指導(dǎo)我國通用航空改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國通用航空業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段?！锻ㄓ煤娇諛I(yè)發(fā)展意見》明確了培育通用航空市場、加快通用機(jī)場建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、擴(kuò)大低空空域開放、強(qiáng)化全程安全監(jiān)管五大任務(wù)，確定了我國未來五年通用航空的發(fā)展目標(biāo)，即到2020年，建成500個以上通用機(jī)場，基本實(shí)現(xiàn)地級以上城市擁有通用機(jī)場或兼顧通用航空服務(wù)的運(yùn)輸機(jī)場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。通用航空器達(dá)到5000架以上，年飛行量200萬小時(shí)以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業(yè)；通用航空器研發(fā)制造水平和自主化率有較大提升，國產(chǎn)通用航空器在通用航空機(jī)隊(duì)中的比例明顯提高。通用航空業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過1萬億元，初步形成安全、有序、協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。
為貫徹落實(shí)《通用航空業(yè)發(fā)展意見》的重要決策部署，國家發(fā)改委于2016年10月11日印發(fā)了《近期推進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)》的通知（發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕2160號），從培育通用航空市場、加快通用機(jī)場建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等五個方面進(jìn)行了任務(wù)分工。民航局出臺了《貫徹<關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見>重點(diǎn)任務(wù)分工方案》及通用航空工作問題清單。
（二）《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》
與修改前的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》相比，修改后的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》主要變化有兩方面：一是降低了準(zhǔn)入門檻，二是拓展了通用航空服務(wù)領(lǐng)域。
1．準(zhǔn)入門檻的降低
降低了準(zhǔn)入條件，主要有：（1）取消通用航空經(jīng)營許可原有的籌建認(rèn)可環(huán)節(jié)，充分簡化經(jīng)營許可程序；企業(yè)可根據(jù)自身已開展的專業(yè)人員配備、航空器購置、機(jī)場使用、制度建設(shè)、手冊編寫等工作情況，直接申請通用航空經(jīng)營許可；（2）降低了企業(yè)自有航空器的條件，由要求企業(yè)設(shè)立時(shí)的兩架航空器須為完全所有權(quán)，調(diào)整為購買或租賃方式皆可，以此減輕企業(yè)設(shè)立時(shí)的資金壓力，同時(shí)支持國內(nèi)飛機(jī)租賃業(yè)的發(fā)展；（3）降低企業(yè)準(zhǔn)入條件，取消了購置航空器自有資金額度的要求，方便投資人開展經(jīng)營項(xiàng)目，更好地滿足市場需求；（4）降低了企業(yè)設(shè)立時(shí)對基地機(jī)場的要求，允許通用航空企業(yè)可以與其使用航空器相適應(yīng)的起降場地作為基地機(jī)場。
2.通用航空服務(wù)領(lǐng)域的拓展
《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》拓寬了服務(wù)范圍，這主要表現(xiàn)在三個方面：一是結(jié)合市場需求，將原有的甲、乙、丙三類經(jīng)營項(xiàng)目修改為甲、乙、丙、丁四類，增設(shè)丁類項(xiàng)目，把氣球、飛艇以及擁有特殊適航證的航空器經(jīng)營的業(yè)務(wù)納入范圍；二是合并了一些經(jīng)營項(xiàng)目，將公務(wù)飛行、出租飛行、通用航空包機(jī)飛行修改為包機(jī)飛行，將飛機(jī)播種、空中施肥、空中噴灑植物生長調(diào)節(jié)劑、空中除草、防治農(nóng)林業(yè)病蟲害、草原滅鼠、防治衛(wèi)生害蟲統(tǒng)一為航空噴灑（撒）；三是新增了電力作業(yè)、跳傘飛行、個人娛樂飛行、運(yùn)動駕駛員執(zhí)照培訓(xùn)等經(jīng)營項(xiàng)目。
三、總結(jié)與展望
過去的五年，在通用航空領(lǐng)域發(fā)生了諸多前所未有的變化。從戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通用航空在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益明確和清晰。從最初局限于通用航空飛行活動到從整個產(chǎn)業(yè)鏈角度定義通用航空，通用航空的范圍大大拓展，體現(xiàn)的是認(rèn)識和觀念上的改變，其客觀效果是促進(jìn)通用航空的協(xié)調(diào)、整體、同步發(fā)展。從重管理到放管結(jié)合，以放為主，表明了通用航空監(jiān)管政策的重大轉(zhuǎn)向。
政策法規(guī)的引導(dǎo)、鼓勵、支持，使得沉睡多年的通用航空業(yè)，煥發(fā)出勃勃生機(jī)。無論是通用航空器的制造，還是通用航空飛行，亦或是通用航空服務(wù)業(yè)，均以全新的姿態(tài)積極前進(jìn)，以嶄新的形象呈現(xiàn)在我們面前。隨著通用航空業(yè)的快速成長，通用航空領(lǐng)域的爭議也日漸增多，遍及通用航空業(yè)的方方面面。但是，制約通用航空業(yè)發(fā)展的相關(guān)因素依然存在：低空空域改革政策落地緩慢、通用機(jī)場數(shù)量不足、服務(wù)保障設(shè)施不配套、通航飛機(jī)制造和引進(jìn)受限、人員資質(zhì)門檻要求過高，這些制約因素導(dǎo)致通航發(fā)展經(jīng)營成本居高不下，經(jīng)營活動結(jié)構(gòu)性失調(diào)，市場需求得不到有效滿足。在此背景下，簡政放權(quán)、分類分級管理將成為通用航空業(yè)未來改革的方向。具體來說，有以下三方面：
第一，繼續(xù)創(chuàng)新通用航空發(fā)展政策。降低經(jīng)營性通航企業(yè)許可審定門檻，簡化非經(jīng)營性通用航空登記管理；降低通用航空器引進(jìn)門檻；拓展通用航空服務(wù)領(lǐng)域，全面推進(jìn)交通通勤等8項(xiàng)試點(diǎn)工作；制訂無人機(jī)和運(yùn)動類航空器經(jīng)營許可管理辦法。
第二，創(chuàng)造通用航空發(fā)展環(huán)境。編制通用機(jī)場管理規(guī)定，對通用機(jī)場實(shí)施分類分級管理。完善通用機(jī)場標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，推進(jìn)水上機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)編制；加快通航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵企業(yè)和個人投資建立通用機(jī)場；鼓勵支線機(jī)場增設(shè)通用航空設(shè)施、開展通航業(yè)務(wù)；規(guī)范通航業(yè)務(wù)使用機(jī)場服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)；推進(jìn)建立空域使用與飛行申請負(fù)面清單制度；研究建立應(yīng)急救助飛行審批綠色通道；推進(jìn)目視飛行航圖編制工作。
第三，改進(jìn)通用航空管理模式。推進(jìn)分類分級管理，探索通用航空發(fā)展新路徑；改進(jìn)通用航空監(jiān)管模式，堅(jiān)持放管結(jié)合，重點(diǎn)解決好放的問題。
制度的創(chuàng)新和逐漸落地，必將激發(fā)社會各界投資參與通用航空的熱情，我國的通用航空將迎來一個新的發(fā)展階段。冬天來了，春天還會遠(yuǎn)嗎？（中國商事爭議解決年度觀察（2017），董念清 張起淮）